A política ferroviária recentemente anunciada após quase três anos de governo, apesar de tardia, tem vários méritos, particularmente quando comparada ao Pro Trilhos, programa de investimentos em ferrovias por meio de autorizações ferroviárias, criado em 2021, e que deu origem às ironicamente chamadas "ferrovias de papel". Mas é preciso ajustar o discurso que a acompanha a nova política e apressar o passo.
A política tem sido apresentada como inovadora, inclusive em sua forma de financiamento. Ela tem sido qualificada como um Viability Gap Fund (VGF), evocando experiências internacionais bem-sucedidas e sustentando que esse modelo não produziria impacto fiscal direto. Contudo, desde a Antiguidade se sabe que nomina sunt consequentia rerum: os nomes seguem as coisas, não o contrário. Aliás, Shakespeare expressou a mesma ideia ao lembrar, em Romeu e Julieta, que uma rosa manteria o seu perfume mesmo que recebesse outro nome. A retórica pode ser elegante; a contabilidade pública não se deixa seduzir por ela.
Trocar o nome do instrumento não altera sua natureza econômica. Chamar o pagamento de VGF não o transforma em algo distinto do que ele é: desembolso de recursos públicos durante a fase de implantação da ferrovia. Trata-se de dinheiro pago enquanto a obra acontece, caracterizando gasto primário.
Além disso, rigorosamente, a política anunciada não se constitui em um VGF. Nos modelos internacionais, o VGF pressupõe orçamento segregado, previamente constituído e institucionalmente apartado. Aparentemente, não é isso que ocorrerá no caso brasileiro. À luz da compreensão hoje dominante do princípio da unidade orçamentária, a criação de um orçamento separado para esse fim não é trivial.
Se a política ferroviária vier a concretizar uma efetiva apartação de recursos do orçamento geral especificamente para investimento em infraestrutura, isso será a realização de um antigo anseio do setor, que jamais conseguiu ser implementado de forma estável e permanente. Por ora, o que se desenha são desembolsos orçamentários ordinários, sujeitos às mesmas restrições fiscais de sempre. Denominá-los VGF não altera sua natureza orçamentária nem seu impacto fiscal.
Também não parece adequado sustentar que esse modelo seja superior às PPPs (Parcerias Público-Privadas). Na prática, trata-se de uma concessão administrativa ou patrocinada com aporte, ainda que sem pagamento de contraprestação ao longo da operação. O Estado antecipa recursos para viabilizar o investimento privado, como faria em uma PPP com aporte. A diferença está menos na economia do arranjo e mais em seu enquadramento jurídico e na narrativa fiscal que o acompanha.
Por não haver contraprestação periódica, o modelo não gera dívida contratual pública nos moldes tradicionais das PPPs. É justamente daí que decorre a afirmação de inexistência de impacto fiscal. Isso não elimina, porém, o efeito do aporte sobre o gasto primário, com incremento do déficit público nos primeiros anos da concessão e com o previsível aumento da necessidade de endividamento do ente governamental. Em um país já bastante endividado, esse efeito é relevante.
Por outro lado, como o endividamento para cobrir os déficits públicos a serem ampliados pela nova política será por meio de títulos soberanos, o custo dessa dívida certamente será menor que o de dívida por meio de PPP, que embute prêmios nem sempre amistosos para compensar o risco de o pagamento público ir parar no regime dos precatórios.
Nada disso é juridicamente irregular ou necessariamente negativo. É perfeitamente possível estruturar essa política com base na legislação sobre contabilidade pública atual, utilizando a categoria de subsídio público ali prevista. Trata-se de solução conhecida no direito financeiro. Aliás, em 2012, eu e Gabriel Galípolo defendemos publicamente, em artigo em coautoria, a realização de pagamentos públicos ao longo da obra em contratos de concessão como subsídio explícito e orçamentariamente reconhecido. Esse debate influenciou o governo na época e levou à criação da lei sobre aporte público em PPPs.
Enfim, a política anunciada é adequada e necessária para enfrentar gargalos históricos da logística brasileira. Mas é preciso apressar o seu ritmo e adequar o discurso que a acompanha. Ferrovias exigem investimento pesado, planejamento de longo prazo e coordenação entre Estado e mercado. Isso não é defeito; é o próprio manual de instruções do setor. O que fragiliza políticas dessa envergadura não é o custo que elas têm, mas a insistência em fingir que ele não existe.
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