Sustentei recentemente em artigo nesta coluna que o discurso oficial sobre a nova política ferroviária precisa refletir com clareza o que ela efetivamente propõe. Volto ao tema para analisar as minutas de edital e contrato da EF-118, recentemente submetidas ao TCU. Por ser o primeiro projeto estruturado sob a nova política ferroviária, seu desenho criará um padrão para os contratos seguintes.
A EF-118 prevê a construção do trecho entre Santa Leopoldina (ES) e São João da Barra (RJ), com expansão condicionada até Nova Iguaçu (RJ), incluindo segmento preexistente da EF-103, além da prestação do serviço de transporte de cargas.
Trata-se, na prática, de uma PPP (parceria público-privada) com aporte de recursos públicos (R$ 5,2 bilhões) ao longo da construção da ferrovia, diretamente ou por meio de investimentos cruzados de concessionárias que renovaram seus contratos entre 2020 e 2025. Em qualquer desses casos, o projeto gera efeitos fiscais, ainda que menos visíveis no caso dos investimentos cruzados, pois os recursos não passam pela conta única do Tesouro e não são considerados na contabilidade pública.
Apesar de ser uma PPP com aporte, o critério de julgamento não é, como seria esperado, menor pagamento de aporte público, mas sim maior pagamento pela outorga, destinado a um fundo para cobrir contingências no próprio projeto. O problema é que o contrato cria hipóteses em que esse fundo pode se revelar insuficiente, exigindo recursos orçamentários adicionais.
Um exemplo é a regra segundo a qual se o custo definido no projeto executivo superar 110% do valor estimado das obras (R$ 3,8 bilhões), 90% do excedente será suportado pela União. Como o projeto executivo será elaborado pelo concessionário, é plausível imaginar cenário em que os licitantes já antecipem sobrecustos superiores a 10%. Nesse contexto, se a margem líquida da obra para o concessionário superar a parcela de risco que o concessionário assume, haverá incentivo econômico para o concessionário buscar elevar o custo da construção já no projeto executivo.
O país já viveu situação semelhante no fim do século XIX e princípio do XX, com o regime de garantia de juros, adotado por influência de estudo de André Rebouças. Como a rentabilidade era proporcional ao investimento reconhecido, criou-se incentivo para maximizar o capital empregado. A literatura registra a consequência disso: ferrovias construídas com traçados em ziguezague, com o efeito colateral de reduzir a eficiência do transporte.
O modelo da EF-118 também pode afetar o leilão. Se o concessionário sabe que a outorga poderá retornar a ele via reequilíbrios e que seus ganhos crescem com o valor da obra, pode oferecer lance artificialmente elevado, apostando na recomposição futura. Nesse caso, a tendência é que vença não o operador mais eficiente, mas aquele que apostar mais alto na sua capacidade de obter reequilíbrios.
Outro ponto sensível é a definição de eventos extraordinários que dão ao concessionário direito a reequilíbrio pela variação de custos de insumos. Na EF-118, considera-se extraordinária variação do custo total de insumos superior a 2% da receita do ano anterior da concessionária, enquanto, por exemplo, no setor de rodovias, esse percentual é definido por análise de dados com metodologias probabilísticas, que resulta geralmente em atribuir riscos aos concessionários substancialmente maiores que os mencionados 2%.
Há evidente assimetria entre o desenho da EF-118 e as concessões de ferrovias renovadas entre 2020 e 2025, que somam cerca de R$ 85 bilhões em compromissos de investimento, sem proteção semelhante para variações de custos de insumos. Se o modelo da EF-118 for replicado para implantar ferrovias na área de influência das concessionárias atuais, poderá haver distorções concorrenciais.
Diante de tudo isso, seria prudente reavaliar essas regras e seu impacto fiscal. O Brasil precisa ampliar sua malha ferroviária, integrar territórios e reduzir custos logísticos. Isso exige projetos viáveis e contratos bem calibrados. É preciso aprimorar o desenho da EF-118, de modo a assegurar que os recursos mobilizados —públicos e privados— resultem em obras eficientes, concorrência saudável e sustentabilidade fiscal. É assim que se constroem políticas públicas que atravessam gerações
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