Durante a Assembleia Nacional Constituinte, há cerca de 30 anos, fui o relator da comissão que cuidou dos capítulos de orçamento, tributação e finanças. Essa condição, porém, não me permitiu redigir o texto final de acordo com tudo o que pensava, em razão de entendimentos para que dispositivos ruins não fossem aprovados, como, por exemplo, a nacionalização e estatização dos bancos! Em outros casos fui simplesmente derrotado, como na folclórica fixação do teto de 12% para a taxa de juros real da economia.
Uma das inovações da comissão foi a mudança do destino do PIS-Pasep. A ideia inicial de alguns integrantes da comissão era jogar o PIS-Pasep nos fundos de participação de Estados e municípios. Fui contra, pois a própria comissão já havia aprovado aumentos altíssimos do FPE-FPM. Além disso, e a esse respeito nunca tive ilusões, o grosso do aumento adicional desses fundos iria, inexoravelmente, financiar aumentos das despesas de custeio, não de investimentos, de prefeituras e governos estaduais.
A proposta que apresentei terminou prevalecendo. O PIS-Pasep passaria a financiar um Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que cobriria o abono salarial e pagaria o seguro-desemprego. E, de cada R$ 100 arrecadados, aplicaria R$ 40 no BNDES. O rendimento obtido engrossaria o patrimônio do FAT. Isso tudo ficou cravado na Constituição e na lei correspondente. A lógica era simples: faz-se uma poupança para financiar projetos de investimento, que contribuem para o crescimento da economia, e nos anos de retração a reserva financia o gasto com mais seguro-desemprego.
O FAT passou a ser remunerado segundo a inflação mais taxa fixa. Assim foi até o segundo semestre de 1994, início da vigência do Plano Real. A queda radical da inflação jogara os juros reais dos empréstimos contratados no BNDES para as nuvens. Por isso mesmo o então presidente do banco, Pérsio Arida, elaborou e implantou a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Ao longo dos anos, a regra para a fixação da TJLP foi composta por juros internacionais livres de risco, somados ao risco Brasil, mais as metas de inflação (adotadas a partir de 1999).
Há unanimidade de que os níveis dos investimentos públicos e privados no Brasil despencaram, ficando muito abaixo dos necessários para gerar mais produção e empregos. Mas sem os financiamentos do BNDES e a TJLP a situação teria ficado muito pior, sobretudo por causa dos superjuros pilotados pelo Banco Central.
A combinação dos superjuros com os financiamentos baseados na TJLP foi, digamos assim, mais que deturpada na era petista, pela política de imensos e crescentes empréstimos do Tesouro ao BNDES – cerca de R$ 0,5 trilhão –, a fim de desenvolver programas de investimentos (e subsídios) decididos pelo governo federal. Para tanto o Tesouro emitia títulos não previstos na lei orçamentária. A partir de medidas provisórias, portarias do Ministério da Fazenda e decisões do Conselho Monetário Nacional, decidia-se o tamanho dos empréstimos e dos subsídios, os prazos, os setores privilegiados e a remuneração dos agentes financeiros (incluído o setor privado).
Esquematicamente, o Tesouro captava recursos no mercado financeiro aos siderais juros Selic e o BNDES emprestava-os à TJLP ou a taxas ainda menores. A literatura crítica desse método, tendo à frente o economista José Roberto Afonso, foi incansável na reiteração, bem fundamentada, de que se estava criando um verdadeiro e explosivo “Banco do Tesouro”, com os consequentes desequilíbrios fiscais e a deturpação do papel do BNDES, que acabou levando a “culpa” por uma decisão que não foi dele e não o beneficiou.
Consequência dessa situação foi a edição da MP 777, determinando que nas operações do BNDES seja trocada a TJLP pela nova TLP – taxa de juros de longo prazo a ser apurada a cada mês. O economista Felipe Salto fez um cálculo retroativo simples e interessante, que precisa ser conhecido pela atual equipe econômica: se a TLP estivesse valendo desde 2003, durante dois terços do tempo ela teria sido superior à própria Selic.
A “terapia” da TLP é do tipo “curar a doença matando o doente”, começando por derrubar maciçamente os já escassos planos de investimentos. Além disso, o FAT decorre de vinculação constitucional e os aumentos de receitas provenientes dos maiores juros serão neutros do ponto de vista do resultado primário das contas públicas. Não cabe aplicar livremente a ideia de custo de oportunidade em receita vinculada a tributos. Ao contrário, a TLP aumentará o montante de recursos equalizados pelo Tesouro, por exemplo, no caso dos financiamentos agrícolas com fonte BNDES, impactando assim negativamente o resultado fiscal primário. Isso valerá para todas as linhas de crédito que hoje são equalizadas com base na TJLP. Os subsídios financeiros previstos no Orçamento serão maiores. Ninguém do governo notou isso?
A precariedade da tese alcança também a política monetária, quando se sustenta que a TLP contribuirá para aumentar sua potência. A atuação do Banco Central no gerenciamento cotidiano da liquidez mira a Selic. Como o Brasil é uma exceção, posto que a maior parte dos títulos emitidos são papéis pós-fixados, os juros de curto prazo sempre precisam subir mais do que o necessário, dado o efeito renda positivo dos investidores produzido em ciclos de alta. A TJLP, nesse contexto, foi criada justamente para suprir a ausência de um mercado de longo prazo.
Melhor seria ajustar a MP 777 em dois aspectos. Por um lado, na contabilidade do BNDES, segregar os recursos de dívida pública e aplicar-lhes a TLP, mas manter a TJLP para o FAT. Por outro, aumentar a transparência exibindo o efeito fiscal de todo e qualquer crédito concedido, seja via equalização ou subsídio implícito, como mandam os manuais do FMI e da OCDE. Foi esse o espírito da emenda que aprovei em 2015 obrigando a Fazenda a publicar o impacto fiscal das operações do BNDES. Intensifiquemos os trabalhos nessa direção, sob risco de o banco voltar à posição de gigolô do Tesouro, como diria Roberto Campos.
*Senador (PSDB-SP)
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