Era consenso, entre quem tinha capacidade de análise econômico-financeira, que os contratos federais de concessão assinados entre 2012 e 2014 —calibrados para um país que crescia— não sobreviveriam à recessão de 2015-2016. Apesar disso, as renegociações só começaram sete anos depois. Por quê?
A explicação corrente atribui o destravamento à reforma da LINDB (Lei de Introdução ao Direito Brasileiro) de 2018, em especial ao seu artigo 26. A tese não se sustenta. O dispositivo não autoriza, por si, renegociar contratos administrativos: trata de compromissos para afastar irregularidades. Mais decisivo: esteve em vigor anos sem que ninguém —setor público, privado ou academia— sustentasse que abrira tal possibilidade.
Predominava o contrário: renegociar concessão era tido como ilícito e economicamente inconveniente. A "descoberta" do art. 26 como fundamento veio depois, para justificar o que já se decidira fazer.
Antes disso, o TCU operava em modo punitivista. O apagão das canetas —paralisia decisória que impediu o poder concedente e as agências de adequar contratos à nova realidade— era negado por integrantes da Corte, que presumiam que foram apagadas apenas as canetas que cometiam ilicitudes.
Os mesmos agentes que depois conduziram as renegociações, meses antes, qualificavam os problemas dos contratos como danos colaterais do combate à corrupção —quando a perda de sustentabilidade econômico-financeira pela crise econômica do país e a negativa indevida de cumprir o dever de reequilibrar os contratos, por uma ANTT temerosa do TCU e da Lava Jato, eram evidentes para qualquer analista sério.
O que mudou? Não foi a lei. Foi a experiência.
Mauro Mendes, eleito governador de Mato Grosso em 2018, chegou com algo raro ao caso da CRO (Concessionária Rota do Oeste), rodovia federal, concedida ao Grupo Odebrecht em 2014, que é a principal via de escoamento de grãos de Mato Grosso para o eixo norte: ele já tinha feito uma renegociação de concessão dar certo.
Como prefeito de Cuiabá, enfrentou em 2015-2016 o colapso do contrato da Águas de Cuiabá (assinado em 2012), controlada pela CAB Ambiental, do Grupo Galvão, cuja controladora Galpar entrara em recuperação judicial em 2015.
Cuiabá tinha intermitência grave de abastecimento de água e cobertura de esgoto baixíssima. Mendes interveio na concessão —Marcelo de Oliveira, mais conhecido como Marcelo Padeiro, então secretário de Obras, foi formalmente designado interventor— e iniciou processo de caducidade.
Em paralelo, costurou com os financiadores a solução, sob a condução técnica de Rogério Gallo, com Alexandre Bustamante à frente da agência reguladora municipal e a atuação de Alexandro de Oliveira —que permaneceria anos na agência, fiscalizando o cumprimento das promessas decorrentes da renegociação. Padeiro depois comandaria, como Secretário de Infraestrutura, o mais amplo ciclo de obras rodoviárias estaduais: dobrou a rede de rodovias pavimentadas de Mato Grosso.
Do lado privado, foram essenciais Otávio Silveira, então presidente da CAB, ao lado de Paulo Mattos e Alexandre Panico: a eles se deve a estruturação da primeira operação de step-in rights de financiadores em concessionárias no Brasil —capitalização das dívidas e assunção do controle pelos credores, que daria origem à Iguá Saneamento. A intervenção foi revertida, a caducidade extinta, os investimentos retomados.
O resultado virou padrão de referência nacional. Cuiabá tornou-se a capital com maior investimento per capita em saneamento do Brasil por vários anos, universalizou o acesso à água (mais de 99% de cobertura) e de esgoto (mais de 90%) —quase uma década antes do exigido pelo novo marco legal. R$ 1,6 bilhão investido, a preços de 2025. Mendes foi o prefeito que fez Cuiabá virar a cidade do saneamento.
Mendes e sua equipe tinham visto, com os próprios olhos, a renegociação funcionar como instrumento de interesse público —não como leniência. Quando o Estado considerou adquirir a CRO do Grupo Odebrecht, Rogério Gallo voltou a conduzir tecnicamente replicando o método de renegociação criado no caso da Águas de Cuiabá.
Ao seu lado, todo o grupo político de Mauro Mendes —entre eles, Otaviano Pivetta e o senador Cidinho Santos— sustentou politicamente a operação de compra usando a sua influência para convencer o TCU a aceitar o termo de ajuste de conduta da CRO, resultante da renegociação.
Do lado da concessionária, a liderança técnica de Júlio Perdigão, então CEO da CRO, foi decisiva para viabilizar uma solução nos moldes do que se fizera em Cuiabá. A habilidade de Julio foi central para a operação. Foi ele que seduziu o Governo do Estado a comprar a CRO.
Mas, nas tertúlias acadêmicas e profissionais sobre o tema, raramente lhe dão o crédito devido. Atualmente, sob comando de Luciano Uchoa, a Nova Rota do Oeste (novo nome da CRO) toca um dos maiores projetos de ampliação de capacidade e melhoria rodoviária do país, executando o ciclo de investimentos retomado pela renegociação.
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