Foi promulgada recentemente a Lei Complementar (LC) n.º 225/2026, que criou o Código de Defesa do Contribuinte e, além de balizar as normas da relação que se dá entre a administração tributária e os contribuintes, trouxe também o conceito de devedor contumaz – qualificação que há tempos suscita debates profundos, principalmente pela insegurança jurídica decorrente da insuficiência, na legislação, de parâmetros claros a respeito.
O tratamento legislativo específico sobre a figura do devedor contumaz se fazia necessário e constituía anseio não apenas da Fazenda Pública, mas de todos os integrantes da sociedade que, devedores ou não do Fisco, não compactuavam com a reiterada e planejada evasão fiscal.
Sem prejuízo da busca do avanço, contudo, ao estabelecer as regras para caracterização de um contribuinte como devedor contumaz, a norma não logra êxito em distinguir com exatidão o contribuinte “devedor profissional” – aquele que utiliza o não pagamento do tributo como estratégia operacional – do sujeito passivo que enfrenta dificuldades legítimas para cumprir suas obrigações tributárias principais.
Com efeito, a LC 225/2026 define o devedor contumaz por meio de parâmetros objetivos, enquadrando nessa categoria a pessoa jurídica que, de forma cumulativa, mantiver inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos.
Resta, portanto, caracterizada a contumácia quando o contribuinte: 1) possuir débitos tributários em montante igual ou superior a R$ 15 milhões no âmbito federal; 2) mantiver dívida ativa superior a 100% de seu patrimônio líquido; e 3) registrar inadimplência em quatro ou mais períodos de apuração.
A conduta reiterada será considerada a partir da manutenção de créditos tributários em situação irregular em, pelo menos, quatro períodos consecutivos de apuração ou seis períodos alternados no prazo de 12 meses. E, de acordo com a lei, a inadimplência é injustificada quando não houver motivos objetivos que afastem a configuração da contumácia.
Uma notável controvérsia nas regras para qualificação como devedor contumaz decorre da inclusão, no cômputo do referido limite mínimo de R$ 15 milhões, de dívidas tributárias cuja exigibilidade está suspensa em razão da existência de discussão no âmbito administrativo.
Embora o art. 151, III, do Código Tributário Nacional (CTN) seja claro no sentido de que o recurso administrativo impede a cobrança do crédito enquanto perdurar o contencioso administrativo, o administrado que utiliza seus direitos ao contraditório e à ampla defesa estranhamente acaba por ser penalizado por um crédito ainda não definitivamente constituído. Assim, pode ser punido duplamente: tanto pela eventual morosidade da administração na análise do seu pleito, como por ter uma pretensa dívida, ainda em discussão administrativa, considerada para fins de caracterizá-lo, junto a outros requisitos, como devedor contumaz.
Além disso, o regime sancionatório gravoso implementado pela nova norma pode representar um entrave tanto na resolução dos conflitos fiscais, à medida que cria vedações para utilização de créditos de prejuízos fiscais – elemento muitas vezes essencial para o processo de equalização do passivo fiscal por meio da transação tributária – como na propositura de recuperação judicial ou mantença da empresa em tal condição.
É importante lembrar que a transação tributária transformou diametralmente a relação entre o Fisco e o contribuinte, trazendo maior efetividade na recuperação de créditos públicos ao mesmo tempo em que tornou possível a regularização da situação fiscal de empresas e pessoas físicas.
É incontroversa a importância do instituto da transação que, apenas entre 2019 (com a edição da Medida Provisória n.º 899, posteriormente convertida na Lei n.º 13.988/2020) e em meados de 2024, já havia registrado mais de 3 milhões de acordos, abrangendo montante total, no período, de quase R$ 800 bilhões em dívidas. Seus efeitos benéficos abarcam desde grandes conglomerados até micro e pequenas empresas, além dos próprios devedores pessoas físicas.
Apenas no primeiro semestre de 2025, dados da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) apontam para a recuperação efetiva de R$ 14,5 bilhões em créditos inscritos em dívida ativa. O montante representa recorde histórico, com o aumento de R$ 2 bilhões em relação ao mesmo período de 2024.
Isso tudo demonstra que a transação tributária é, hoje, o método que mais viabiliza a regularização fiscal de empresas em crise, ultrapassando os demais métodos tradicionais de cobrança das dívidas com a Fazenda Nacional. No mais, claramente auxilia no desafogamento do Poder Judiciário, que pode expender mais esforços em diversas outras matérias tão caras à sociedade, como o da proteção das liberdades ou dos hipossuficientes, por exemplo.
De forma surpreendente, esse mesmo instituto da transação foi atingido diretamente pelas regras restritivas instituídas pela LC 225/2026, ocasionando o choque da referida norma com a Lei 13.988/2020. Como se sabe, a transação tributária representa um instituto jurídico alternativo para a solução de conflitos fiscais, em que as partes envolvidas, por meio da autocomposição, realizam concessões mútuas. Assim, parece-nos absolutamente desarrazoada a equiparação da transação com simples benefícios fiscais – caracterizados por renúncias de receitas tributárias concedidas de forma discricionária pelo legislador.
O artigo 5º, III, da Lei 13.988/2020 já estabelecia vedação à transação a contribuintes qualificados como devedores contumazes, de acordo com a definição prevista em lei específica.
Com a LC 225/2026, por seu turno, surge um panorama de insegurança jurídica para as empresas em recuperação judicial e falência. Cria-se um regime jurídico duplamente restritivo: a vedação para transacionar e a impossibilidade de utilizar prejuízos fiscais e base de cálculo negativa da CSLL para quitação de créditos tributários.
Para viabilizar a recuperação, conforme disposições da Lei 11.101/2005, essas empresas são obrigadas a apresentar certidão de regularidade fiscal para homologação do plano. E a celebração de acordo de transação, ao lado do regular pagamento das parcelas que daí decorrem, representava a principal alternativa para obtenção da certidão. Contudo, com as novas regras impostas pela LC 225/2026, o contribuinte que enfrenta dificuldades em regularizar sua situação terá uma opção a menos.
O princípio da preservação da empresa, previsto na Lei de Recuperação Judicial e Falência, ancora-se na premissa de que a continuidade da atividade empresarial transcende os interesses particulares, gerando sistêmicos benefícios sociais e econômicos. A jurisprudência consolidada das cortes superiores ratifica esse princípio como vetor interpretativo basilar em toda a matéria recuperacional.
Nesse cenário, ao cercear o acesso à transação tributária justamente às organizações que atravessam adversidades agudas, o legislador impõe um óbice muitas vezes intransponível no enfrentamento de crises.
A tônica do debate deve recair, em verdade, sobre a compatibilização entre o legítimo interesse arrecadatório e a manutenção da atividade economicamente viável. A via da composição e da consensualidade revela-se estrategicamente superior à exclusão sumária, devendo o Estado adotar, ao invés da restrição, o estímulo à transação.
É certo que o legislador pátrio não teve por objetivo sufocar o setor privado, inviabilizar a sobrevivência de empresas e colaborar para a diminuição de postos de trabalho. Alguns possíveis efeitos na disciplina normativa do devedor contumaz, contudo, podem levar a isso – atingindo também aqueles que não deveriam ser colocados nessa seara.
Então, em que pese a LC 225/2026 representar um avanço na institucionalização de programas de conformidade e no enfrentamento do passivo tributário, seus critérios de aplicação devem ser cuidadosamente analisados e eventualmente revistos, sob pena de agravar a situação fiscal no País – inclusive pela redução no potencial arrecadatório das transações tributárias. É necessário aprimorar a norma para evitar que o contribuinte enfrente um rigor sancionatório que inviabilize a manutenção da própria fonte geradora de tributos.
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