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A política tem sido apresentada como inovadora, inclusive em sua forma de financiamento. Ela tem sido qualificada como um Viability Gap Fund (VGF), evocando experiências internacionais bem-sucedidas e sustentando que esse modelo não produziria impacto fiscal direto. Contudo, desde a Antiguidade se sabe que nomina sunt consequentia rerum: os nomes seguem as coisas, não o contrário. Aliás, Shakespeare expressou a mesma ideia ao lembrar, em Romeu e Julieta, que uma rosa manteria o seu perfume mesmo que recebesse outro nome. A retórica pode ser elegante; a contabilidade pública não se deixa seduzir por ela.
Trocar o nome do instrumento não altera sua natureza econômica. Chamar o pagamento de VGF não o transforma em algo distinto do que ele é: desembolso de recursos públicos durante a fase de implantação da ferrovia. Trata-se de dinheiro pago enquanto a obra acontece, caracterizando gasto primário.
Além disso, rigorosamente, a política anunciada não se constitui em um VGF. Nos modelos internacionais, o VGF pressupõe orçamento segregado, previamente constituído e institucionalmente apartado. Aparentemente, não é isso que ocorrerá no caso brasileiro. À luz da compreensão hoje dominante do princípio da unidade orçamentária, a criação de um orçamento separado para esse fim não é trivial.
Se a política ferroviária vier a concretizar uma efetiva apartação de recursos do orçamento geral especificamente para investimento em infraestrutura, isso será a realização de um antigo anseio do setor, que jamais conseguiu ser implementado de forma estável e permanente. Por ora, o que se desenha são desembolsos orçamentários ordinários, sujeitos às mesmas restrições fiscais de sempre. Denominá-los VGF não altera sua natureza orçamentária nem seu impacto fiscal.
Também não parece adequado sustentar que esse modelo seja superior às PPPs (Parcerias Público-Privadas). Na prática, trata-se de uma concessão administrativa ou patrocinada com aporte, ainda que sem pagamento de contraprestação ao longo da operação. O Estado antecipa recursos para viabilizar o investimento privado, como faria em uma PPP com aporte. A diferença está menos na economia do arranjo e mais em seu enquadramento jurídico e na narrativa fiscal que o acompanha.
Por não haver contraprestação periódica, o modelo não gera dívida contratual pública nos moldes tradicionais das PPPs. É justamente daí que decorre a afirmação de inexistência de impacto fiscal. Isso não elimina, porém, o efeito do aporte sobre o gasto primário, com incremento do déficit público nos primeiros anos da concessão e com o previsível aumento da necessidade de endividamento do ente governamental. Em um país já bastante endividado, esse efeito é relevante.
Por outro lado, como o endividamento para cobrir os déficits públicos a serem ampliados pela nova política será por meio de títulos soberanos, o custo dessa dívida certamente será menor que o de dívida por meio de PPP, que embute prêmios nem sempre amistosos para compensar o risco de o pagamento público ir parar no regime dos precatórios.
Nada disso é juridicamente irregular ou necessariamente negativo. É perfeitamente possível estruturar essa política com base na legislação sobre contabilidade pública atual, utilizando a categoria de subsídio público ali prevista. Trata-se de solução conhecida no direito financeiro. Aliás, em 2012, eu e Gabriel Galípolo defendemos publicamente, em artigo em coautoria, a realização de pagamentos públicos ao longo da obra em contratos de concessão como subsídio explícito e orçamentariamente reconhecido. Esse debate influenciou o governo na época e levou à criação da lei sobre aporte público em PPPs.
Enfim, a política anunciada é adequada e necessária para enfrentar gargalos históricos da logística brasileira. Mas é preciso apressar o seu ritmo e adequar o discurso que a acompanha. Ferrovias exigem investimento pesado, planejamento de longo prazo e coordenação entre Estado e mercado. Isso não é defeito; é o próprio manual de instruções do setor. O que fragiliza políticas dessa envergadura não é o custo que elas têm, mas a insistência em fingir que ele não existe.
